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Agua potable, flujos y fondos: el reto financiero del sector

En muchos reglamentos municipales y leyes estatales se estipula que “las tarifas deberán ser suficientes para cubrir los costos derivados de la operación, el mantenimiento y la administración de los servicios públicos, la rehabilitación y el mejoramiento de la infraestructura pública existente, la amortización de las inversiones realizadas, los gastos financieros de los pasivos y las inversiones necesarias para la expansión de la infraestructura”.  Sobra decir que esta disposición no se cumple (y nadie es llamado a cuentas por ello).  En la práctica, las tarifas para las ciudades medianas y pequeñas generalmente traducen solamente una estructura de costos de operación en una estructura de precios. No se incluyen los costos de mantenimiento mayor, rehabilitación ni inversión; además, los incrementos son “topados” por parte de los ayuntamientos o los congresos estatales con el índice nacional de precios al consumidor. Sin embargo, los precios del “productor de agua”, según su estructura, sufren normalmente de incrementos inflacionarios superiores al del INPC (por ejemplo, por los incrementos en la energía eléctrica y combustibles). Esta sola situación perpetúa el rezago que ya de por sí arrastran muchos sistemas, aun en el caso de que todos sus costos operativos fueran reflejados en la tarifa.

¿De dónde se financian, entonces, las inversiones de capital? La infraestructura se va ampliando de varias maneras. Las pequeñas ampliaciones y obras de conexión usualmente se cargan al usuario que solicita la nueva conexión, si el organismo no cuenta con infraestructura. En los fraccionamientos, es común que se solicite al desarrollador que lleve a cabo el proyecto, la construcción y la entrega de las redes nuevas, sujeto a las normas y bajo la supervisión del organismo. Y para la infraestructura de mayor escala, la principal fuente de financiamiento son los subsidios federales por la vía de los denominados “programas federalizados” de Conagua, así como de programas de otras dependencias, fondos o ramos federales, según el tipo de proyecto. En ocasiones existe una contraparte estatal. Acceder a estos recursos suele implicar el cumplimiento de una serie de requisitos técnicos y administrativos, así como aportar una contraparte. Claramente, los organismos operadores cuyos ingresos sólo provienen de una tarifa calculada con base en costos de operación, topada por la inflación general y con rezagos acumulados, no podrían tener en ningún caso la generación interna para contar con su parte de la mezcla, a menos que “se financien” mediante prácticas cuestionables, como posponer el mantenimiento de los sistemas, diferir los pagos a proveedores y contratistas, o incluso utilizar ingresos operativos para financiar inversiones de capital. O bien, que reciban subsidios municipales, muchas veces condicionados. En este contexto, los organismos recurren a cuotas fijas con pagos anualizados al principio de año para contar con fondos que les permitan acceder a los fondos estatales y federales de inversión; no es raro por eso que hacia fin de año se presenten déficits operativos y “rescates”. Los grandes organismos, por su parte, sin pasar tampoco por una revisión especializada de los costos que transfieren a las tarifas, generan excedentes muy importantes por el simple efecto de escala, apoyados también por la economía de las grandes urbes, que suele ser más fuerte que la de las localidades pequeñas. Algunos pocos cuentan con una tarificación bien estructurada y un trato eficaz de su relación con los fraccionadores.

En un mundo ideal, se debería definir la estructura de precios en función de los costos causados por cada tipo de usuario y nivel de consumo. También se evitaría trasladar a los usuarios los costos de las decisiones deficientes de concepción, diseño, construcción u operación de la infraestructura. Y se establecerían incentivos correctos para inducir una mayor eficiencia en los operadores y un uso racional por parte de los usuarios. Eso implicaría tener sistemas contables y de información efectivos, un modelo coherente de tarificación y un proceso de revisión de la racionalidad de los costos: en una palabra, unaregulación económica de los servicios con una mínima solvencia técnica, como la tienen países como Chile, Colombia o Perú, pero que en México simplemente no existe.

Hoy es urgente instrumentar una nueva política tarifaria nacional, de manera gradual pero sostenida. En un contexto de recortes presupuestales y restricciones al gasto corriente, es difícil prever que puedan crearse nuevas estructuras gubernamentales en los estados para atender estas tareas o mucho menos cargar aún más las agendas de la autoridad federal y locales.  Todavía hay que construir los procedimientos regulatorios y fortalecer las capacidades de los organismos para registrar y generar información necesaria para equilibrar la definición de tarifas asequibles con el mejor servicio posible. También suena difícil pensar en corregir de golpe y en el corto plazo el rezago tarifario de muchas ciudades medias y pequeñas, en un contexto de recortes a las participaciones a estados y municipios, y frente a una persistente debilidad de la economía de las familias.

El artículo 4º constitucional busca garantizar el cumplimiento efectivo del derecho humano al agua, pero debemos lograrlo de forma progresiva y realista, con avance constante, pero en el alcance de lo posible para la economía y el marco institucional de cada estado y organismo operador. En próximas entregas propondremos lineamientos para una transformación efectiva del sistema financiero del subsector.

20 de julio de 2015
Fuente: Mundo Agua y Saneamiento 
Nota de Ricardo Sandoval Minero