Desastres hidrometeorológicos en México: Protección civil

15 junio 2017 Agua

Por su ubicación geográfica, México es un país vulnerable a una amplia gama de fenómenos naturales, que pueden tener importantes repercusiones sociales y económicas. Este año la temporada de tormentas ya ha comenzado y el primer huracán “Beatriz” dejó a su paso siete muertes y al menos 300 damnificados en Oaxaca; además se han registrado inundaciones en los estados aledaños.

Entendemos un desastre como un evento con repercusiones significativas en la sociedad. Una definición básica y ampliamente aceptada fue propuesta por Wilches-Chaux, quien consideró dos variables involucradas: el riesgo y la vulnerabilidad. El riesgo se refiere a la probabilidad de que un evento ocurra en alguna comunidad con alto nivel de vulnerabilidad y cause pérdidas humanas, de infraestructura y económicas. Mientras que la vulnerabilidad se refiere a la incapacidad de una comunidad para “absorber” o adaptarse a dicho riesgo.

A partir del siglo XX se han registrado en México al menos 253[1] eventos considerados desastres[2]. De estos, se relacionan con el agua, es decir tienen un origen hidrometeorológico el 80 por ciento del total.

Proporción de desastres hidrometeorológicos de acuerdo a su tipo. Elaboración propia con datos de la EM-DAT.

De éstos más del 80 por ciento han sido tormentas e inundaciones (49.3 y 33 por ciento respectivamente). Tan solo las tormentas han generado impactos por más de 31 mil millones de dólares, y representan el 82 por ciento del gasto total por daños debidos a desastres hidrometeorológicos. Basta recordar los estragos de Paulina en 1997, que costaron 80 mil millones de pesos, o más recientemente los de Ingrid y Manuel, que tuvieron un costo de 75 mil millones.

Proporción de los efectos de desastres hidrometeorológicos (costos económicos, personas afectadas y muertes) por tipo de evento. Elaboración propia con datos de la EM-DAT.

Los impactos económicos de estos eventos van acompañados de afectaciones a la población; aproximadamente el cuarenta por ciento del territorio y más de la cuarta parte de la población están expuestos a ciclones e inundaciones[3]. Por su parte, las sequías han tenido repercusiones importantes en el sector agropecuario, durante la sequía al inicio de la década, se reportaron pérdidas de 16 mil millones de pesos; 9 mil millones correspondientes a los cultivos perdidos de maíz y 6 mil millones a los de frijol.

Si bien esto está relacionado con el aumento de la frecuencia e intensidad de las sequías y ciclones; la magnitud de sus impactos en la población —y su categoría de “desastres”— pueden ser mitigados con medidas preventivas, pero la capacidad de adaptación difiere entre comunidades. Así, el concepto de “vulnerabilidad social” alude a las características de una persona o comunidad que determinan su capacidad para anticipar, sobrevivir, resistir y recuperarse del impacto de estos eventos[4].

Un bajo ingreso per cápita y atraso en términos de educación y sanidad se asocian con una dinámica económica que contribuye a generar condiciones de rezago y vulnerabilidad social en grupos específicos de la población. Y aunque durante el periodo 1990-2010 haya aumentado la cobertura de servicios básicos como salud y educación, las condiciones de vulnerabilidad no ha disminuido, por el contrario, ésta aumentó 35 por ciento[5].

En México hay una estrecha relación entre el modelo de desarrollo y los niveles de riesgo; dado el desordenado y rápido crecimiento urbano el deterioro de las áreas rurales y los altos niveles de pobreza, en gran parte la vulnerabilidad juega un papel aun más significativo que los fenómenos hidrometeorológicos a los que está expuesto el territorio[6] .

El Sistema Nacional de Protección Civil

El terremoto de 1985 marcó el inicio de las estrategias para la atención a estos eventos y en 1986 se creó el Sistema Nacional de Protección Civil (SINAPROC) con el objetivo de disminuir las afectaciones por desastres naturales y meteorológicos en la sociedad. Posteriormente, en 1990 entró en operación el Centro Nacional de Prevención de Desastres (CENAPRED), órgano técnico del SINAPROC encargado de promover acciones de difusión y entablar convenios de colaboración con las entidades para llevar a cabo programas o medidas de prevención, y a fines de los años noventa se creó el Fondo Nacional de Desastres Naturales (FONDEN), instrumento financiero para la atención de la población afectada y la rehabilitación y reconstrucción de la infraestructura dañada[7].

Los recursos del FONDEN que ocupa una entidad dependen del tipo de declaratoria que se emita para ésta. Recientemente, la SEGOB emitió una Declaratoria de Emergencia para los municipios de Tabasco afectados por las fuertes lluvias del 31 de mayo y el 1ero de junio, así como para 127 municipios de Oaxaca por las inundaciones pluviales del 1ero de junio ocasionadas por el paso de Beatriz; estos recursos se destinan a la atención de la población afectada en términos de salud (alimentos, servicios sanitarios, medicamentos, etc.). Por otra parte, cuando se emite una la Declaratoria de Desastre, los recursos se orientan a la reconstrucción de infraestructura pública y vivienda de población de escasos recursos.

En la actualidad existe además un instrumento presupuestario preventivo (el FOPREDEN) a través del cual se destinan recursos al financiamiento de proyectos específicos para la prevención de desastres. Aún cuando las estrategias de prevención son fundamentales al momento de responder a fenómenos hidrometeorológicos extremos, en la actualidad el presupuesto asignado al FOPREDEN es menor a los 400 millones[8] de pesos, mientras que el FONDEN supera los ocho mil millones de pesos.

Fideicomiso FONDEN autorizado por rubro de atención para enero-diciembre de 2016 (cifras preliminares). Elaboración propia con datos de SHCP [9].

Cuando es evidente, que un fenómeno impactará una zona del país es posible acceder a recursos del FONDEN para la atención de la emergencia desde 72 horas anteriores al evento, mientras que a los recursos para la reconstrucción se accede de días a meses después de su ocurrencia. Estos recursos cubren al 100 por ciento las los gastos para la reconstrucción de la infraestructura federal dañada mientras que la infraestructura estatal y municipal y el apoyo a las viviendas de la población de escasos recursos, se fondean también con recursos estatales y municipales.

Las tormentas —y en particular los ciclones—, junto con las inundaciones representan año con año un importante riesgo para la población en las zonas más vulnerables. Es importante estar informado de qué hacer en caso de algún desastre, el CENAPRED realiza guías y boletines con información para antes, durante y después de alguno de estos eventos, además del atlas nacional de riesgos, instrumento particularmente atractivo para priorizar inversiones orientadas a la prevención.

Para el caso particular de los ciclones, el SINAPROC creó el Sistema de Alerta Temprana de Ciclones Tropicales (SIAT-CT), que es un mecanismo para alertar y coordinar una respuesta organizada del SINAPROC para mitigar los efectos de la amenaza, que cuenta con un código de color (azul, verde, amarillo, naranja, rojo).

De acuerdo con la OCDE[10], algunas recomendaciones para el SINAPROC son:

Establecer las prioridades para una gestión integral de riesgos en conjunto con los actores involucrados en los distintos niveles.
Procurar una mayor inversión en prevención, especialmente en los años en que las pérdidas por desastres son relativamente bajas.
El vacío creado entre los marcos legales e institucionales relacionados al uso del suelo. Los cauces de los ríos y sus alrededores están bajo autoridad de la CONAGUA, pero el uso de suelo y la planeación urbana son responsabilidad de los municipios, y comúnmente se diseñan con muy poca información sobre riesgos.
Los códigos de construcción. Estos son también facultad de los municipios, pero la mayoría no cuenta con uno y a veces adoptan uno que no concuerda con las características biofísicas y sociales del sitio.
Homologar el SIAT. Un sistema homologado a nivel nacional con el mismo uso de símbolos, códigos de color, protocolos y canales de divulgación desde el nivel federal hasta los niveles estatal y municipal podría aumentar tanto las sinergias como la eficiencia y evitar confusión. Se podrían ampliar estos sistemas para cubrir inundaciones, por ejemplo.
Fortalecer el apoyo técnico y financiero para la elaboración de atlas de riesgos municipales.

Es importante reconocer que a pesar de la situación geográfica del territorio y de contar con sofisticados mecanismos de financiamiento para mitigar los efectos de los desastres, la magnitud de estos efectos está asociada sobre todo a la carente o deficiente planeación territorial y a la vulnerabilidad de la población. Si bien el SINAPROC tiene el objetivo de aumentar paulatinamente la proporción de los recursos destinados al FOPREDEN (disminuyendo los del FONDEN), la prevención de los desastres va más allá, implica un ordenamiento territorial compatible con las características biofísicas del sitio, e implica disminuir la desigualdad social y económica de la población.

Referencias

[1] EM-DAT: The Emergency Events Database – Universite catholique de Louvain (UCL) – CRED, D. Guha-Sapir – (www.emdat.be), Brussels, Belgium. (recuperado el 5 de junio de 2017)

[2] La EM-DAT sólo considera “desastres” a eventos que cumplan con alguno de los siguientes cuatro criterios: 1) al menos diez personas muertas, 2) al menos cien personas afectadas, 3) la declaración de estado de emergencia, y 4) una llama de asistencia internacional.

[3] SEGOB-Banco Mundial. 2012. FONDEN: El Fondo de Desastres Naturales en México: una reseña. Secretaría de Gobernación, Banco Mundial. México. 52 p.

[4] Blaikie, 1996. citado en Sánchez-González, D. y C. Egea-Jiménez. 2011. Enfoque de vulnerabilidad social para investigar las desventajas socioambientales. Su aplicación en el estudio de los adultos mayores. Papeles de Población, vol. 17, núm. 69, pp. 151-185. Toluca, México.

[5] Vergara-González, R. 2011. Vulnerabilidad social y su distribución espacial; el caso de las entidades federativas de México: 1990-2010. Paradigma económico. Año 3, No. 2. Pp. 85-111.

[6] Zitácuaro-Contreras, A., J.M. Méndez-Pérez y V. Magaña-Rueda. 2011. Diagnóstico de las Tendencias actuales de fenómenos meteorológicos extremos y proyección de su actividad al clima futuro cercano 2030 y clima futuro lejano 2080. Considerando los efectos del cambio climático global y otros efectos locales. Informe Final. SEMARNAT, México.

[7] Rodríguez-Esteves, J.M. 2004. Los desastres de origen natural en México: el papel del FONDEN. Estudios Sociales, vol. XII. Núm. 23, pp. 74-96. Hermosillo, México.

[8] Instituto Belisario Domínguez, 2016. Análisis de los recursos destinados al Ramo 23 Provisiones Salariales y Económicas en el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación 2017. Serie: Seguimiento al Ciclo Presupuestario. Número: 4.112.

[9] SHCP. 2016. Anexo IX. Fondo de desastres naturales. En Informes Sobre la Situación Económica, las Finanzas Públicas y la Deuda Pública. Secretaría de Hacienda y Crédito Público.

[10] OCDE. 2013. Estudio de la OCDE sobre el Sistema Nacional de Protección Civil en México. OCDE Publishing.